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  • 吴敬琏:我已经87岁了,但还想为改革尽一份力

    2017-06-18 19:21:00 来源: 意见领袖


    大智论道 Great minds disscuss ideas


    文/中国经济50人论坛 吴敬琏

    站在新的历史起点上,真刀真枪地进行改革,这是包括我在内的大多数人的希望。改革的进程从来不会一帆风顺,曲折起伏是必然的。但建立市场化、法治化的社会是大势所趋,除此之外,中国别无出路。



    当前,在中国经济的增长率仍然在世界范围内名列前茅的同时,不少人对未来经济增长的前景感到迷惘。

    从供给侧观察,经济增长由三个基本驱动力量,即劳动、资本和效率推动。从21世纪初期开始,中国经济增长原先所依靠的驱动力量开始消退;粗放增长方式,即主要依靠投资驱动造成的经济结构扭曲和资源错配却愈演愈烈。中国经济的潜在增长率从21世纪第一个十年开始下降,出现了经济下行的趋势性变化。

    国内和国际环境常常有不确定性,具体矛盾千变万化、层出不穷,许多问题需要解决。经济学家能做的事情,首先是对这些具体问题背后的基本问题作出分析和说明。这也是我将上世纪90年代到本世纪第一个十年关于改革的三部专著《论竞争性市场体制》《当代中国经济改革》和《中国增长模式抉择》,集结为《中国改革三部曲》重新出版的原因。

    这三部专著,系统地反映了我对中国改革问题的思考。从本质上说,中国的改革就是适应生产力发展的需要改善生产关系,并在变化了的经济基础上,对上层建筑进行相应的调整。《当代中国经济改革》回顾了中国改革的整个历程,体制变革与增长转型是贯穿其中的两条主线,它们也分别是《论竞争性市场体制》和《中国增长模式抉择》讨论的主题。

    三部专著,主线一以贯之,所论的问题承前启后,并伴随着改革的进程层次递进,均产生过较大的影响,获得过一些奖励。《当代中国经济改革》还被翻译成多种语言在海外出版,成为国外了解中国经济的参考书。究其原因,一是随着中国经济的发展,越来越多的海内外人士需要了解和研究中国经济,一是由于中国改革的基本问题始终存在,书中提出的问题及对问题的分析总能因为与当前问题的关照引起读者的共鸣。

    这三部专著初版的时间跨度为14年,讨论的内容从1956年中共八大提出进行“经济管理体制改革”起,到当下改革的走向,跨度六十多年。为了方便读者阅读,将它们按照成书时间顺序结集为《中国改革三部曲》。

    一、 简要说一下这三本书

    第一部《论竞争性市场体制》为我与刘吉瑞君的对话,成书于1991年邓小平南方谈话的前夕,它全面讨论了如何建立竞争性市场体制的问题。在今天看来,依然具有现实意义。

    当前,中国面对的经济结构问题越来越突出,需要通过“三去一降一补”(去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板),来纠正资源的误配、实现经济结构的优化。要实现这一任务,必须依靠市场在资源配置中发挥决定性的作用。

    市场有两个主要的功能: 一是能够有效地配置资源,二是能够建立起激发创新创业积极性的激励机制。说到底,“三去一降一补”,就是要靠这两种最重要的机制才能实现。比如,要压缩钢铁业的过剩产能,老办法是由行政机关规定计划指标,再层层分解下达到各个部门、各个地区和各个企业。压缩任务通常只能按企业的大小、设备的新旧等“硬指标”“一刀切”,可是,根据这样的标准,被切掉的往往并不是效率最差的设备和企业。

    某些主管部门还有可能为保护自己的产业纵容企业保持和增加落后产能。再如,“补短板”,是加快效率较高、供不应求的产业的发展。如果用行政手段,主要是靠政治动员和运用政府的财政、信贷、补贴等政策,扶植一些政府认定应该发展的产业和应当做强做大的企业,而依靠市场机制,可以实现奖优罚劣,两者效果是迥异的。经济结构的调整也如此。

    一种方法是由政府框定哪些产业和企业应该上,哪些产业和企业应该下,然后实施选择性的、或称纵向的产业政策,运用多种手段、甚至直接下达指标来进行调整。另一种办法是通过市场,借助反映稀缺程度的价格机制来引导资源的配置,使资源从效率低的地方流出,转到效率高的地方去。两相比较,前一种看起来简单易行、直接有效,但是,如果政府不知道什么样的结构才是好的结构,只是按照长官意志、用行政手段“调结构”,就会出现诸多不良后果。历史经验表明,弱化行政手段,通过市场的不断试错把资源引导到最合适的地方去,从中长期看是最有效的。政府的产业政策也应当有利于强化竞争,而不是削弱和压制竞争。当然,这个过程会有波动,有曲折。

    理论分析和实践经验都表明,要完成经济结构调整和结构优化的目标,必须发挥市场在资源配置中的决定性作用。然而在当前的中国,能够发挥这种作用的市场体系还没有完全建立。所以,唯一的出路就是尽快通过改革,使市场在资源配置中起决定性作用的制度基础,即1993年十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》和2013年十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中所说的统一、开放、竞争、有序的市场体系及其法治基础建立和完善起来。这也是重印《论竞争性市场体制》的意义所在。

    第二部《当代中国经济改革》,首版于1999年1月问世,此后根据变化了的情况和发展了的认知,分别于2003年、2008年进行了两次大幅修订,并于2004年和2010年出版。由于最初是课程讲义,在2010年出版时更名为《当代中国经济改革教程》,并增加了一些教学的辅助性内容,此次收入《中国改革三部曲》恢复了其学术专著的原貌。

    这本书,从当代人类社会演化变迁的两个基础性的问题出发,对改革开放之前的中国经济进行了描述,特别是对其间某些改革尝试进行了讨论。这两个基础性问题是: (1)社会主义作为一种追求社会公正和共同富裕的社会理想,怎样一步步地具体化为国家主义主导的集权的中央计划经济制度?

    (2)为什么在这个被许诺为理想王国的经济制度建立起来之后,各社会主义国家又不约而同要求对它进行改革?中国经济改革是在之前三十年计划经济体制的基础上进行的。不了解这个历史背景,就不能深刻理解改革的困难所在和改革策略的选取。在全面深化改革的今天,这一点尤为重要。

    改革是涉及亿万人的利益格局的大调整,它所要建立的现代市场经济是一个复杂而精巧的巨型系统,对专业水平和操作艺术有很高的要求,并且很容易由于这两方面的不足而产生困难。《当代中国经济改革》以比较制度分析为框架,较详细地分析了总体改革战略与农业、企业、价格、金融、财政、国际经济以及有关的社会政治等方面的制度变化,是相对完整的改革叙事,读者可以从中发现各领域制度演进的一般性规律,并更准确地认识中国的特殊性。应该说,中国经济在过去30多年经历了翻天覆地的变化,其中最为本质的变化是制度的变化,是经济运营机制和资源配置机制的变化。正是这个制度变化导致了中国经济的高速发展。

    从某种程度上说,当代中国历史就是一部经济改革和国家体制演变的历史。因此,该书被一些大学用作讲授当代中国经济改革的教科书,并被引介到国外,出版了英文、日文、韩文、繁体中文等多种版本。作为学术专著,这本书的脚注比较充分,可以为前述《论竞争性市场体制》提供必要的补充。尽管近年来改革又出现了一些新情况,但基本问题并没有发生实质性的改变。

    第三部《中国增长模式抉择》成书于2005年11月,后来陆续增补修订,到2013年9月,又出了第4版。

    第十个五年计划(2001—2005年)期间,经济增长方式转型出现了反复,经济结构出现恶化的趋势,引发了2005年到2006年制定“十一五”(2006—2010年)规划期间的一场“要不要转变经济发展方式”、“怎样才能转变经济增长方式”的大讨论。这本书就是我参加这次大讨论的成果。

    提高供给质量、优化经济结构、实现发展方式转型,并不是21世纪初才提出来的新要求。这一要求实际上已经提出几十年了,它涉及中国经济发展中的一个基本问题,就是从靠资源投入驱动的增长到靠效率驱动的增长转型。只不过这个问题一直没有得到解决,以致在长达几十年的时期中用不同语言反复地提出。

    早在1981年,全国人民代表大会就批准了国务院提出的“今后经济建设的十大方针”。“十大方针”包括多项优化产业结构和改革经济体制的要求,希望能够通过它们的贯彻,“围绕着提高经济效益,走出一条经济建设的新路子”。

    1995年制定的“九五”(1996—2000年)计划又正式提出了实现经济体制和经济增长方式的“两个根本转变”的要求。其中“转变经济增长方式”的要求,即经济增长方式从粗放增长到集约增长的转变,意味着经济增长从主要靠资本等资源投入驱动转变到主要靠效率提高驱动。到2002年,中共十六大提出“走新型工业化道路”。

    2005年,在反思本世纪初“经济重型化”和海量投资的教训的基础上,2005年制定的“十一五”(2006—2010)规划重提“必须加快经济增长方式的转变”,努力实现从过度依赖资源投入的增长到以效率提高获取经济增长的转变。后来2007年十七大讲的“转变经济发展方式”,2011年“十二五”(2011—2015)规划讲的“跨越中等收入陷阱”,针对的其实都是同一个问题,就是优化经济结构和提高效率,但由于成效不大,而矛盾变得愈来愈突出,2014年和2015年相继提出“引领新常态”和“着力供给侧结构性改革”的要求。

    《中国增长模式抉择》是制定“十一五”规划前大讨论的产物。我在书里介绍了当时讨论的情况,并深入探讨为什么增长模式要转型、转型不能取得预期成效的原因。具体的原因很多,归结起来,就是存在十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》所指出的“体制性障碍”,或者如十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》所说: 政府仍然在资源配置中起着决定性的作用,抑制甚至排斥了市场机制作用的发挥。这也是这场讨论得出的一个重要结论。


    吴敬琏新作近日由中信出版集团出版

    二、 说说“结构性改革”

    结集再版这三本书,常常让我在历史和现实中穿梭,促使我进一步思考当下及今后一段时期的供给侧结构性改革。

    “供给侧结构性改革”实际上包含两个含义不同的“结构”。第一层含义的“结构”,是指经济结构,也就是资源配置的结构。在从供给侧探究中国经济减速的原因时,我们发现,最主要的问题是,由于资源错配,经济结构发生了扭曲,导致效率下降。

    第二层意义上的“结构”,是体制机制的结构。这两种“结构”之间的逻辑关系是这样的: 经济结构的优劣,最终取决于资源配置的体制机制;只有体制机制结构的优化,才能纠正资源配置结构的扭曲,提高供给质量。“结构性改革”讲的正是这后一种结构的改革。这两种“结构”不可混淆。如果把它们混为一谈,就会用经济结构的调整去取代体制结构的改革。历史经验表明,这样做会造成最终经济结构也不能得到优化的消极后果。

    人们常常以为“结构性改革”是一个中国特有的提法,其实,这是一个在市场经济国家文献里常见的说法,即structural reform。当一个国家的市场经济制度已经建立起来,但其中的某些制度架构仍然存在问题,还需要对这些不够完善、存在缺陷的制度架构进行改革时,这种改革就被称为“结构性改革”。

    我们习惯于把从计划经济到市场经济的改革叫作“体制改革”。当这个短语被译成英语的时候,也常常用structural reform,即“结构性改革”来表达。因此,它是市场经济国家常用来指称局部体制架构改革的概念。2004年,时任国际货币基金组织(IMF)首席经济学家和研究中心主任的拉詹(Raghuram Rajan)教授曾经在一篇短文中对结构性改革做了言简意赅的界定。

    他指出:“许多经济问题是由市场运行中的问题造成的,而不是因为资源短缺或者总需求过剩或不足。在大多数经济学家眼中,此时显然需要进行结构性改革,即改变支配市场行为的制度架构和监管架构。”问题在于,推进结构性改革的阻力往往大于助力,因为“结构性改革取得的成果、带来的益处是长时期的,但是从短期来说,有一部分人的利益会受损,所以很难被人们所接受。”这跟我们现在遇到的问题何其相似!

    因此,需要明确的是,“供给侧结构性改革”讲的是对体制机制架构进行的改革,通过这种改革,把统一开放、竞争有序的市场体系建立起来,并且通过市场奖优罚劣、优胜劣汰作用的发挥,来纠正资源错配,实现经济结构的优化和供给质量的提高。

    在中共十八大召开前后,我国按照建立竞争性市场体系的方向进行了一些试验性的改革,比如企业注册登记的便利化、营业税改增值税等等。这些改革取得的一个明显成效,就是营商环境的改善和服务业发展的加快。服务业在2013年已超越第二产业成为我国最大的产业,吸纳就业能力较之第二产业更强,这使我国就业情况在GDP增速下行的情况下得以保持较好的状态。不过这种良性效果,只是结构性改革的牛刀小试。

    从2016年1月以来,中央全面深化改革领导小组的历次会议都着重讨论了如何切实推进改革的问题。6月27日的第25次会议特别指出: “改革是一场革命,改的是体制机制,动的是既得利益,不真刀真枪干是不行的。”

    那么,怎样才能防止改革空转、真刀真枪地推进改革呢?我认为,需要在以下三个方面取得突破。

    首要的问题,是要形成对改革的共识。以国企改革为例,包括我自己在内的许多人都觉得国企改革似乎进展得太慢。十八届三中全会决定改革国有资产管理体制,国有资产管理机构由直接管企业(即管人、管事、管资产)转向管资本为主,通过若干资本经营公司作为投资主体掌握原有的国有企业的股权。但是从传媒发布的意见看,在这个问题上存在很不相同的认识,比如有些在国资部门工作的朋友就认为,他们还必须继续管人、管事,直接管企业。在这种情况下,认识上求得统一,恐怕是国企改革能够迈步往前走的一个前提条件。

    第二,要抓实改革的机制保障,把执行各项改革决定的主体责任落实到位。以公平竞争审查为例,国务院发布的《意见》是十分重要和及时的,要求从2016年7月1日开始对新制定的政策预先进行审查。然后还要对原有的各种制度和政策进行审查,逐步清理、废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法。但是仔细读这个文件,仍然觉得它在抓实机制保障上有不足的地方。

    比如说,中央全面深化改革领导小组要求在公平竞争审查中“把自我审查和外部监督结合起来,加强社会监督”,但具体的工作部署只提出各个制定政策的机构进行自我审查,而没有明确外部监督和社会监督由谁负责和怎样进行。比如说民众投诉某一个政策规定不符合公平竞争原则,由谁来接受投诉,谁来做出处理,必须有明确的责任主体,否则审查就容易落空。

    第三,加强督察工作,落实主体责任。要按照中央全面深化改革领导小组的要求,“理清责任链条,拧紧责任螺丝”,抓紧完善对负有责任的机构和人员的督办协调、督察落实和责任追究等工作机制。督查工作还要落实到人员的任免上,做到像习近平总书记在第25次中央全面深化改革领导小组会议上所说的那样,“形成改革者上、不改革者下的用人导向”。

    进入近代以来,中国为了实现民族复兴,进行了政治、经济和社会制度改革的诸多试验和探索,从1978年开始的改革开放也是其中之一。近40年的改革开放,使得中国在进入21世纪后,一跃成为举世瞩目的经济大国,这一点毋庸置疑。

    站在新的历史起点上,真刀真枪地进行改革,这是包括我在内的大多数人的希望。改革的进程从来不会一帆风顺,曲折起伏是必然的。但建立市场化、法治化的社会是大势所趋,除此之外,中国别无出路。在此关键时刻,我们每个人都要做出努力。

    我集结之前的专著并以《中国改革三部曲》的形式再版,就是想尽自己的一份力,并希望它能有助于全社会凝聚共识,坚定地走市场化、法治化改革道路,为中华民族争取更加美好的未来。

    (本文作者介绍:著名经济学家,国务院发展研究中心研究员。)




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