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  • 农民焚烧秸秆被拘,治雾霾不能“欺软怕硬” | 今日话题

    2016-11-28 19:04:00 来源: 今日话题

    第3725期


    最近,黑龙江省肇东市的一位村民,因焚烧秸秆被行政拘留。“禁烧令”实行了十几年,他也并非被行拘的第一人,但这个消息还是引起了网友热议。有人认为,违法就该受到惩罚;有人认为村民无法处理秸秆,焚烧情有可原。实际上,除了探讨行拘村民合理与否,更值得思考的是,治霾成本,个人、企业和政府该如何分担。




    焚烧秸秆对农民来说最划算,拘留罚款也管不住


    焚烧秸秆,会释放污染物,大规模焚烧秸秆,在特定情况下,确实是雾霾的主要成因。为了防止秸秆焚烧,政府也使出了各种招数:除了有相关法律规制,在天空中,有卫星遥感监测秸秆焚烧火点;在地面上,一到焚烧秸秆季节,干部进村,联防联控;防控不力,地方政府还会被追究责任。


    如果秸秆不焚烧,一般有两个处理办法,一是还田,就是用粉碎机将秸秆粉碎,再用旋耕机直接翻耕到地里;二是离田,就是将秸秆用打包机打包运离田间,然后卖给相关企业。这也是专家提倡的秸秆利用方式。


    类似的标语,很多产粮区农民都可以见到


    然而,这两种方式无法让秸秆焚烧绝迹。首先,无论是南方还是北方,还田处理不好,都会影响后续的耕种;离田之后,如果周围没有相关企业,秸秆依然没法处理。而焚烧秸秆,可以增加土地肥力,还能减少病虫害。


    更重要的是,无论是离田还是还田,都会增加农民的负担。有测算显示,无论是还田还是离田,每亩地会增加60元到80元的成本,而政府每亩只能给10-20元的补贴。对于每亩地净收入只有一两百元的农民来说,成本过于高昂。


    面对这种现实困境,人民日报也不得不承认,很多合理利用秸秆的政策,“只是看上去很美”。


    要让农民不焚烧秸秆,要么给钱,要么给空间


    农村焚烧秸秆的根源在经济,就应该用经济手段解决问题。目前,我国绝大部分污染防治资金都投向城市,很少留给乡村。禁烧秸秆,也是农民支付主要成本,当地政府适当补贴。城市居民本就享受着城乡二元体制的“照顾”,现在又让农民花钱保护环境,并不合理。


    从国家层面上,防止污染的资金应先向农村倾斜,再要求农民不要焚烧秸秆。学者姚遥估计,目前全国有两亿吨秸秆因成本问题被焚烧,如果国家支持农民粉碎秸秆还田,并补贴全部成本,每年需要不到200亿元。这笔钱并不是很大,2014年,北京市公共交通补贴就已达200.1亿余元。


    如果国家拿不出这笔钱,地区间就要做好互惠。11月初,华北、华东出现大规模雾霾,环保部专家会商后认为,雾霾“元凶”是黑龙江燃煤取暖和生物质燃烧造成的污染物(生物质燃烧基本上就是秸秆焚烧)。


    既然华北和华东想要好空气,也不能只让东北的地方政府出钱补贴农民,北京、上海这样财大气粗的地方政府也该给些补贴,毕竟对北京和上海来说,空气污染造成的损失更大,治理的成本也更高。


    如果国家和北京、上海都不愿意给钱,那么就应该允许当地农民有条件的焚烧秸秆。美国即是如此。美国的俄亥俄州盛产玉米,在该州环保局网站的“你可以焚烧什么(What can you burn)”板块,玉米秸秆位列其中。


    俄亥俄州盛产玉米,当地允许农民有条件焚烧秸秆


    当然,这种焚烧是有组织有计划的。该州规定,若有焚烧计划,且秸秆堆超过一定体量,农民必须先通知环保局,获得许可才能焚烧。同时,秸秆堆中还不能含有橡胶、沥青、油脂、动物尸体、建筑垃圾和生活垃圾等禁止焚烧的物质。


    此外,该州对焚烧地点和时间也有规定,如焚烧地点要和餐馆、学校、住宅等建筑保持至少300米的距离,远离林区,不能影响公路、铁路和航线的正常能见度等;时间上,露天焚烧必须规避俄亥俄州野火风险较高的月份;焚烧时,大气条件必须有利于污染物的消散,如果遭遇雨天、雾天或是大气逆温天气,也是禁止焚烧的。


    一禁了之,这类粗暴的行政管制并非孤例


    对秸秆焚烧一罚了之,既不给农民物质补贴,又不给焚烧的权利,是把防治雾霾的成本推给了个人,这种简单的行政管制手段并不鲜见。


    2015年1月,四川省达州市宣布,1月份以来“持续不散的雾霾”的罪魁祸首终于找到——熏制腊肉是达州空气质量差的主要诱因,并强行关闭了多家腊肉工厂。随后,重庆接过了接力棒,以环保执法的名义对“烟熏腊肉”开刀。


    两地政府找的雾霾诱因,连新华社都看不下去了,并提出质疑:“传承了数百年的烟熏腊肉,竟要为当今日渐糟糕的空气质量负责”,“动辄拿厨房油烟、烟熏腊肉等群众生活中的问题来当致霾的‘替罪羊’,难免有避重就轻、敷衍塞责的嫌疑”。


    上海金融与法律研究院研究员刘远举则认为,虽然熏腊肉与空气污染的关系不大,但也可能在特定情况下,成为导致雾霾的主要诱因。但禁止熏腊肉的政策仍显粗暴,如果担心污染,应通过工厂的规模化生产来满足人们的需求,也能降低污染。达州关闭腊肉生产厂,不仅是粗暴的,更是愚蠢的。


    四川达州和重庆环保部门因分别抛出“熏腊肉致霾论”和以环保执法名义对“烟熏腊肉”开刀,受到舆论广泛关注


    达州市的笑话,离有的人或许很远,但有的行政管制却离每个人都很近。汽车限行这一减霾举措,在各地的雾霾预警预案中几乎都有出现。


    但限行真的能明显改善大气环境吗?仍是个有争议的话题。墨西哥城是世界上较早施行汽车限行的国家。为了缓解拥堵和空气污染,墨西哥1989年开始推行每辆汽车停驶一天(周一到周五)的汽车限行政策(Hoy No Circula),这和北京的尾号现行政策非常类似。


    十几年后,美国加州伯克利大学的经济学家卢卡斯·戴维斯(Lucas Davis)对墨西哥的限行政策的效果进行了分析,他认为在考虑和控制了季节、工业排放和其他新政策等因素的影响后,没有任何证据表明限行改善了墨西哥城任何时候的空气污染状况。


    墨西哥城的限行政策并没有改善空气污染


    限行,对中国城市空气质量的影响又是怎样呢?清华大学经济管理学院副教授曹静等人在《限行政策是否改善了北京市的空气质量?》(2014年)一文中,给出了一个参考答案。


    她们通过断点回归分析(把限行政策看作一个突然改变的因素,把它的影响和其他一些连续变化的政策所产生的影响进行区分,和卢卡斯的研究方法类似)发现,北京市在奥运会期间和之后实行的 “单双号限行”和 “尾号限行”政策对于北京市的空气质量没有产生明显的改善作用。限行政策对于空气污染指数 (API)和与机动车排放相关的PM10、NO2浓度均无明显的影响。


    虽然很多学者也通过其他研究方法,论证出限行对改善北京空气质量有很强的作用,环保部门对北京雾霾的分析,也表明汽车尾气仍是雾霾的主要污染源。然而,曹静的研究至少表明,限行改善空气质量的作用仍有待进一步验证,但车主和社会的损失却是实实在在的。学者赵峰侠的论文通过估算闲置资本的方式,估算出北京限行每年直接的经济损失为84亿元,而环境收益仅为0.57亿元。


    政府治理雾霾,本应综合的考虑各种措施的成本和收益,选择雾霾治理收益高的举措,限行减霾的推广本应更为审慎。地方政府选择它,恐怕是这个政策最简单易行,而且对GDP影响最小。


    对个人苛责,对企业放纵,成本分摊不公,雾霾真能治理好?


    无论是禁止焚烧秸秆,还是汽车限行,都是让公众承担治霾责任。这类措施,地方政府干起来,雷厉风行。相形之下,地方政府对企业则要“温情”许多。


    这主要体现在两个方面:1、地方政府对排污企业放宽环保要求,用有意无意的渎职,为污染企业行方便;2、一些地方政府为了环境质量达标,指使监测站编造、篡改监测数据,客观上为污染企业服务。有的地方政府甚至为污染企业买单,如江西乐平市政府被指多次用财政资金为36家企业代缴排污费超过千万元。


    不过,如果地方政府在面临实际的考核压力时,对企业的温情也是说散就散。今年9月中旬以来,河北石家庄市连续出现重污染天气,在全国74个重点城市排位持续倒退,完成全年PM2.5浓度下降10%的任务极其艰难。


    结果,石家庄开展了一场轰轰烈烈的“利剑斩污”的行动。不仅有单双号限行和错峰上下班,这类公众需要承担的减霾责任;全市所有钢铁、水泥、焦化、铸造、玻璃、陶瓷、钙镁等7大行业的企业,不管达标不达标,全部停产。如此治霾,短期可能有效,但从长远看,恐怕企业连达标生产的动力也会失去。


    结语



    有学者认为,成本分摊是治理雾霾的关键。在中国的分摊格局中,最弱势的是农民,次弱势的是普通车主,比较强势的是企业,最强势的是地方政府。这种格局,不知道治好雾霾需要多少年。


    治理雾霾,不是欺负弱者的游戏。喜欢本文,欢迎转发。



    本期责编  


    刘文昭 

    昭昭在目                                                                          

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